Le monde de l’aide internationale au développement fait face à trois révolutions concomitantes, qui concourent à l’émergence d’une politique véritablement mondiale. En premier lieu, cela se caractérise par un élargissement des objectifs qu’on lui demande de mener : aux objectifs traditionnels, qui sont de favoriser la convergence des nations en développement avec les économies industrialisées, se sont progressivement ajoutés ceux de financer l’accès aux services de base pour tous et de protéger les biens publics mondiaux. En second, face à cette nouvelle gamme de défis, le monde de l’aide au développement a montré sa capacité impressionnante à accroître le nombre et la diversité de ses acteurs. Troisièmement, les instruments utilisés se sont eux-mêmes multipliés, dans le sillage des innovations réalisées sur les marchés financiers dominants. Cependant, de façon surprenante, cette triple révolution des objectifs, des acteurs et des instruments n’a pas encore eu d’impact sur les méthodes de mesure des volumes financiers consacrés à cette politique publique mondiale émergente, ni sur les répercussions concrètes qu’elle vise à obtenir. L’article souligne le besoin de passer d’une mesure traditionnelle de l’aide publique au développement à la construction d’indicateurs plus clairs pour ce qui compte finalement : le financement et les résultats du développement mondial du XXIe siècle.
En une phrase : l’aide publique au développement laisse la place à la solidarité internationale, qui s’adapte mieux à la mondialisation et perd son objectif de pureté des objectifs.
Trois révolutions en une
Des nouvelles idées
La motivation historique à l’aide au développement était d’ordre géopolitique, et les acteurs étaient les États-nations. Les projets coûtaient cher, donc les pays riches continuaient à avoir une mainmise sur leurs anciennes colonies et à acheter de l’influence pendant la guerre froide.
Avec la chute du mur de Berlin, les luttes idéologiques disparaissent, et avec elles la lutte d’influence. L’Aide publique au développement diminue donc rapidement et l’économie de l’Afrique en souffre énormément.
L’intérêt géopolitique se transforme en «compassion» : on ne cherche plus la croissance, mais juste d’empêcher les pays de sombrer dans la famine et les crises humanitaires. Les secteurs sociaux prennent la place des infrastructures et de l’agriculture dans les objets de financement.
En parallèle, à la fin des années 1990, les ONG gagnent énormément en importance pendant que les États abandonnent leur monopole.
Le besoin de gérer les interdépendances dans le contexte de la mondialisation pousse à de nouveaux objectifs :
- Accélérer la convergence économique des pays
- Pourvoir aux besoins élémentaires de populations fragiles
- Assurer la préservation des biens publics mondiaux
Des nouveaux acteurs
La fin du monopole de l’État a cause une explosion de l’offre privée dans les années 1990. Les ONG ont presque doublé de budget entre 2002 et 2006.
Les fondations privées sont aussi devenues des acteurs majeures, surtout la fondation Bill et Melinda Gates. Aux États-Unis, la philanthropie représente plus d’argent que l’aide publique au développement.
Il y a des fonds thématiques : le fonds mondial contre le sida, le fonds pour l’environnement mondial… on n’aide plus à l’échelle nationale mais à l’échelle sectorielle.
Les États s’aident aussi entre eux, maintenant : au lieu d’avoir des bénéficiaires et des donateurs, beaucoup de pays (Europe de l’Est, Chine, Malaisie, Thaïlande) ont maintenant des flux dans les deux sens. Le montant total des aides n’a pas augmenté, on a juste beaucoup plus de petits projets.
C’est un problème pour l’efficacité et la cohérence des politiques publiques. Les coûts de coordination ont beaucoup augmenté et parfois, le gain de l’aide est plus fable que le coût de la coordination, surtout dans les situations de crise quand les pouvoirs publics locaux ne peuvent plus coordonner.
Mais on ne doit pas chercher à limiter les acteurs : les associations sont thématiques, ce n’est pas parce qu’une asso combat le sida que l’éducation sera moins bonne !
Des nouveaux instruments : la microfinance
La microfinance réunit 3 catégories de nouveaux acteurs :
- Des ONG se sont concentrées sur le micro-social et microéconomique, y compris dans les pays du Nord.
- Les fondations philanthropiques ont introduit des méthodes modernes du monde des affaires, et l’envie d’apporter une réponse systémique aux problèmes mondiaux.
- Les institutions financières et les autres investisseurs ont gommé la distinction entre activités commerciales et activités de développement.
On passe d’une logique de rendement à un soutien à long terme : maintenant, on n’attend plus que l’éducation ou l’eau potable soient des projets économiquement viables, donc l’aide-projet a montré ses limites, surtout pour la santé et l’écologie. Les résultats doivent être plus systémiques.
L’aide arrive plus rapidement, ce qui encourage la participation des dons privés. La barrière entre solidarité publique et philanthropie s’efface, avec notamment des crédits d’impôts sur les dons internationaux.
Les problèmes de l’Aide publique au développement
Si les outils ont changé, l’aide est toujours évaluée avec les anciennes modalités de calcul. Le bien public mondial (théorie créée par Inge Kaul en 2003) montre la déconnexion entre les anciens concepts et les nouvelles réalités.
Les gouvernements préfèrent cependant continuer à mettre un maximum dans l’APD, y compris des fonds qui ont très peu à voir avec le développement, pour atteindre des objectifs fixés internationalement.
Les problèmes de l’Aide publique au développement sont au niveau de la mesure, à la fois trop contraignante et pas assez complète.
Ce que l’APD mesure :
- Frais administratifs des États qui donnent
- Bourses ou subventions offertes à des élèves pour qu’ils étudient dans les pays donateurs. Injustifiable, parce qu’ils travaillent ensuite dans le pays donateur et rentrent rarement au pays.
- Accueil des réfugiés politiques : dépense légitime, mais difficilement reliable au développement.
- Secours d’urgence et aide alimentaire des catastrophes naturelles et conflits : pas de développement à long terme
- Allègement des dettes : impact significatif sur le développement. Mais l’annulation de la dette de l’Irak, qui est un pays riche en pétrole et se serrvait de la dette pour se battre contre l’Iran, gonfle les statistiques de l’aide.
Ce que l’APD ne mesure pas :
- Les aides de pays hors « Premier monde »
- La solidarité privée
- Participation et garanties de prêts
- Activités loin d’un but de développement : maintien de la paix, formation de police, préservation de la culture et du patrimoine
Le financement des politiques publiques globales
Les auteurs de cet article proposent, au lieu d’APD, le sigle FPG : financement des politiques publiques globales. Il inclurait :
- convergence entre les économies
- meilleur accès aux services essentiels, partout dans le monde
- fourniture de biens publics mondiaux (protection de l’environnement, santé internationale…)